Vol. 1 N° 1
Enero - Junio 2022
En el presente opúsculo se presenta un recorrido por los orígenes y la evolución de la jurisdicción constitucional en Venezuela, en lo que el autor llama hitos constitucionales. Hace hincapié en la Constitución de 1811 como pionera en establecer el principio de supremacía constitucional y un control implícito de constitucionalidad por parte de los jueces (difuso), hasta el establecimiento formal en la Constitución de 1858, mediante la acción popular de inconstitucionalidad, de un control concentrado de constitucionalidad en cabeza de la extinta Corte Suprema de Justicia, creándose así un sistema mixto de control de constitucionalidad hasta el presente, amén del vacío, aun existente, de una ley reguladora de la jurisdicción constitucional. Se hace énfasis en las raíces norteamericanas del control de constitucionalidad y su recepción en los postulados de las constituciones venezolanas del siglo XIX; al final en las reflexiones se establece que la propia justicia constitucional y el poder legislativo han interpretado los principios y normas constitucionales de tal manera que, en la práctica, anularon los fundamentos mismos del Estado Democrático de Derecho en Venezuela, se propone llenar el vacío aún presente en la justicia constitucional venezolana, con la promulgación de una ley reguladora de esta jurisdicción, así mismo se plantea la preponderancia del control difuso de constitucionalidad sobre el control concentrado (sin eliminarlo) y la autocontención para limitar el creacionismo judicial y respetar la separación de poderes.
This article presents a journey through the origins and evolution of constitutional jurisdiction in Venezuela, in what the author calls constitutional milestones. He emphasizes the Constitution of 1811 as a pioneer in establishing the principle of constitutional supremacy and an implicit judicial review by the judges (diffuse), until the formal establishment in the Constitution of 1858, through the class action, of a concentrated judicial review in the head of the former Supreme Court of Justice, thus creating a mixed system of judicial review until the present, in addition to the vacuum, still existing, of a law regulating the constitutional jurisdiction. The author emphasizes is placed on the North American roots of constitutional control and its reception in the postulates of the Venezuelan constitutions of the 19th century; at the end in the reflections it is established that the constitutional justice itself and the legislative power have interpreted the constitutional principles and norms in such a way that, in practice, they annulled the very foundations of the Democratic State of Law in Venezuela, it is proposed to fill the void still present in the Venezuelan constitutional justice, with the enactment of a law regulating this jurisdiction, likewise, the preponderance of diffuse control of constitutionality over concentrated control (without eliminating it) and self-containment is raised to limit judicial creationism and respect the separation of powers.
En el constitucionalismo contemporáneo (Estado Constitucional) la Constitución es concebida como la norma suprema, como el orden jurídico fundamental del Estado y la sociedad; tiene atribuido un rango especial frente a las leyes y al resto de las fuentes del Derecho, así como un efecto de irradiación sobre todas las ramas del ordenamiento jurídico (principio de supremacía normativa). La Constitución, en palabras de García, (1994), es la norma suprema, real y efectiva que:
Por una parte, configura y ordena los poderes del Estado por ella construidos; por otra, establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe cumplir en beneficio de la comunidad. (p.139)
La Constitución prevalece sobre la voluntad de todos los órganos constituidos del Estado, ello como expresión-imposición de la voluntad popular producto del poder constituyente originario. Tal y como expresa Aragón, (2013) “la Constitución no es otra cosa que la juridificación de la democracia” (p.5). En este sentido, como piedra angular para su protección y como elemento indispensable para que pueda ser eficaz, la misma Constitución, de manera exclusiva, faculta a los jueces para que ejerzan la función jurisdiccional. Así, el postulado constitucional del sometimiento pleno al Derecho de todos los componentes del Estado, implica, también, la sumisión plena al juez.
De ahí que una de las características principales del Estado Constitucional, sea, precisamente, la existencia de un sistema de control judicial de la conformidad con el Derecho de todos aquellos actos dictados por el Poder Público, lo cual se aplica no sólo a los actos administrativos, a través del tradicional control contencioso-administrativo, sino también a las leyes, a través de un sistema de justicia constitucional que, mediante diversos mecanismos y órganos jurisdiccionales, tiene por objeto primordial la tutela de los derechos y libertades fundamentales; garantizar el carácter normativo de la Constitución, su respeto como norma suprema fundamental; la consolidación del principio de supremacía constitucional y, por ende, de la subordinación a la Constitución de todos los actos inferiores a ella, bajo sanción de nulidad en caso contrario; y también, la resolución de los conflictos de los órganos constitucionales del Estado.
En definitiva, la justicia constitucional busca preservar la vigencia de las normas constitucionales, tanto las atributivas de poder, como aquellas que lo limitan; en palabras de García, (1991):
La estabilidad del sistema (constitucional) exige un mecanismo de control que asegure que los poderes públicos se mantengan dentro de los parámetros constitucionales, y neutralicen las desviaciones en su funcionamiento haciendo volver las cosas al nivel de constitucionalidad requerido así, el Estado constitucional de Derecho sólo adquiere existencia cuando se establece una jurisdicción constitucional. (p.15)
Este sistema de justicia constitucional es llevado a cabo por medio de la jurisdicción constitucional, esto es, como enseña Rubio, (1998), “aquella que enjuicia toda la actividad del poder desde el punto de vista de la Constitución; la que tiene como función asegurar la constitucionalidad de la actividad del poder” (pp. 155-156), la cual es ejercida por órganos especializados, necesariamente independientes, ello como condición indispensable para la objetividad de su control, toda vez que no hay Derecho, ni derechos, sin jueces independientes que los tutelen. Y es que el falseamiento del Derecho puede producirse, tanto cuando el Derecho no cumple la función que tiene el principio de legalidad, como cuando se falsea el control jurisdiccional, bien porque los jueces se extralimiten en el cumplimiento objetivado de su control, bien porque no sean independientes del poder político.
Hay que destacar, que el principio de supremacía constitucional, del cual es garante la justicia constitucional, tiene sus orígenes en el constitucionalismo norteamericano, como innovación a sus antecedentes ingleses procedentes de la decisión del Juez Coke en el famoso Bonham´s case de 1610, así como de la doctrina de Locke, que sustentan la idea de un fundamental law o Derecho fundamental o más alto (higher law), tributaria de la concepción del Derecho natural como superior al Derecho positivo e inderogable por éste; un supreme power de la comunidad para preservar las libertades y propiedades de los ciudadanos frente a cualquiera, aún frente al legislador, pudiendo los jueces ingleses controlar las Leyes del Parlamento, declarando su nulidad en caso de ser procedente, lo cual configura el antecedente del judicial review.
En este sentido, el tratamiento de la Constitución como fundamental law, que impone a los jueces una vinculación más fuerte que la debida a las leyes (superior obligation and validity), fue propuesta por Alexander Hamilton en The Federalist, y sería incluida en la Constitución Federal de los Estados Unidos de 1787, en su artículo VI, Sección 2; doctrina en cuyo favor sería instrumentado el principio de la judicial review, concretado en la capital sentencia del Juez Marshall de la Corte Suprema de los Estados Unidos en 1803, en el célebre caso Marbury vs. Madison.
De manera distinta al modelo norteamericano, la doctrina de supremacía de la Constitución y del control jurisdiccional de la constitucionalidad, va a adoptarse en Europa luego de la Primera Guerra Mundial de 1919 con la Constitución Alemana de Weimar, que instituyó un Tribunal dotado de una jurisdicción especial para dirimir los conflictos entre los poderes constitucionales, especialmente los entes territoriales, distribuidos verticalmente como consecuencia de la organización federal del Estado. Dicho sistema será definitivamente consagrado a partir de las lecciones de Hans Kelsen, plasmadas en la Constitución Austriaca de 1920, y perfeccionado posteriormente con la reforma constitucional de 1929. Después de la Segunda Guerra Mundial, el referido sistema austriaco va a adquirir una influencia relevante, siendo adoptado por la mayoría de los países de Europa Continental, como Alemania, Italia, Francia, España y Portugal.
A diferencia de lo ocurrido en Europa, en América Latina, gracias a la influencia norteamericana, el principio de supremacía de la Constitución y de justicia constitucional ha estado arraigado desde el siglo XIX, a tal punto que constituye uno de los principios clásicos del constitucionalismo latinoamericano. En el caso venezolano, desde su génesis como república con la Constitución Federal para los Estados de Venezuela, de 21 de diciembre de 1811, dicho sistema ha estado presente hasta la actualidad, formando así parte de su tradición constitucional. Este Texto Constitucional de 1811, como señala el profesor Brewer, (2014), fue la tercera Constitución Republicana del mundo moderno, detrás de la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787 y de la Constitución Francesa de 1791.
A lo largo de su historia republicana, Venezuela ha estado regida por 26 Constituciones, como son las de 1811, 1819, 1821, 1830, 1857, 1858, 1864, 1874, 1881, 1891, 1893, 1901, 1904, 1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929, 1931, 1936, 1945, 1947, 1953, 1961 y 1999. Precisamente por ello, y de manera sintética, se ha considerado de importancia dedicar este opúsculo para hacer referencia a aquellas Constituciones que han sido identificadas como hitos en la génesis y evolución de la justicia constitucional en Venezuela. Por último, se hará énfasis en el actual sistema que rige en ese país a partir de la Constitución vigente de 1999.
De acuerdo con la doctrina venezolana, el origen del control de la constitucionalidad en Venezuela encuentra su fundamento en los preceptos de la Constitución de 1811, al establecer su supremacía con respecto del resto del ordenamiento jurídico, así como la nulidad de las leyes que fueren contrarias a ella.
Esta concepción de la Constitución se debe a la influencia que, durante el proceso independentista de Venezuela, tuvo en el debate político la revolución de independencia norteamericana, cuyo pensamiento republicano se basó en la idea de Constitución y no en la de la supremacía de Ley (postulado radical francés), es decir, la Constitución como norma suprema que condiciona la validez de la Ley.
Así, la cláusula de la supremacía constitucional tiene su fundamento en el artículo 227, cuyo tenor fue el siguiente:
La presente Constitución, las leyes que en consecuencia se expidan para ejecutarla y todos los tratados que se concluyan bajo la autoridad del Gobierno de la Unión, serán la ley suprema del Estado en toda la extensión de la Confederación, y las autoridades y habitantes de las Provincias, estarán obligados a obedecerlas y observarlas religiosamente sin excusa, ni pretexto alguno; pero las leyes que se expidieren contra el tenor de ella, no tendrán ningún valor, sino cuando hubieren llenado las condiciones requeridas para una justa y legítima revisión y sanción.
Por su parte, la garantía de la nulidad de toda ley contraria a la Constitución fue prevista en el artículo 199, contenido en el Capítulo relativo a los derechos del hombre; y textualmente estableció que:
Para precaver toda transgresión de los altos poderes que nos han sido confiados, declaramos: que todas y cada una de las cosas constituidas en la anterior declaración de derechos, están exentas y fuera del alcance del Poder general ordinario del Gobierno y que, conteniendo o apoyándose sobre los indestructibles y sagrados principios de la naturaleza, toda ley contraria a ellas que se expida por la Legislatura federal o por las provincias, será absolutamente nula y de ningún valor.
Tales artículos son considerados como la génesis del método de control difuso de la constitucionalidad de leyes en Venezuela. Sin embargo, hay que destacar que un sector de la doctrina venezolana, considera que el Texto Constitucional de 1811, si bien previó la garantía de la supremacía constitucional, como de la consecuencia de su inobservancia, esto es, la nulidad de las leyes que la contradijeran (garantía objetiva), no fue claro en asignar al Poder Judicial el control de la Constitución, por lo que éste ejercía un control implícito, máxime si se tiene en cuenta que la propia Constitución consagró un sistema de control político de la constitucionalidad de las leyes provinciales, a cargo del Congreso.
Otro sector doctrinario, por el contrario, considera que en atención a las previsiones constitucionales del artículo 115, que atribuía al Poder Judicial de la Confederación “todos los asuntos contenciosos, civiles o criminales que se deriven del contenido de esta Constitución”; y del artículo 116, que asignaba a la Suprema Corte de Justicia competencias originarias y exclusivas o por apelación; los jueces venezolanos se hallaban plenamente facultados para apreciar la nulidad de las leyes inconstitucionales. En este sentido, se sostiene que cláusulas equivalentes y aún menos determinantes, sirvieron de fundamento a la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América, para ejercer el control de la constitucionalidad de leyes desde 1803.
Por su parte, Fernández (1997), al estudiar esas disposiciones constitucionales, considera comprensible que:
Haya autores que han entendido como evidente, que desde 1811 los jueces venezolanos se hallaban facultados para declarar la nulidad de las leyes inconstitucionales, mientras que otros han considerado, que con la Constitución de 1811 se inicia un período de ‘control implícito’ de la constitucionalidad por parte de los jueces, que va desde 1811 hasta 1858, cuando finalmente dicho control se consagra de manera aún más concreta. (p. 58)
Lo cierto es que esa Constitución de 1811, abrió paso al desarrollo futuro del control de la constitucionalidad de las leyes en Venezuela y, en general, en América Latina.
Esta Constitución reviste una significativa importancia en el sistema de justicia constitucional venezolano, toda vez que en ella se estableció por primera vez, de manera expresa, el control judicial objetivo de la constitucionalidad de las leyes, al atribuir en su artículo 113, numeral 8, la competencia de la Corte Suprema para declarar la nulidad de los actos legislativos sancionados por las Legislaturas Provinciales, a pedido de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la Constitución.
Para Ayala, (1997) son tres los aspectos a destacar de esa disposición constitucional, a saber: i) la instauración de una acción judicial, por vía principal, concentrada en la Corte Suprema de Justicia, con la competencia expresa para declarar la nulidad de los actos contrarios a la Constitución; ii) la consagración de un recurso de inconstitucionalidad con carácter de una acción popular, toda vez que puede ser ejercida por cualquier ciudadano; y iii) el inicio del control de la constitucionalidad a partir de los actos legislativos (leyes) sancionados por las Legislaturas Provinciales.
Este hito establecido por la Constitución de 1858, como refiere el citado autor, va a ser definitivo en el desarrollo posterior de la justicia constitucional en Venezuela, ya que los dos primeros han permanecido prácticamente invariables hasta nuestros días, mientras que el último de ellos, referido a los actos objeto de control, como es lógico, fue evolucionando, ampliándose a otros actos legislativos y ejecutivos, hasta culminar con la inclusión del control de todos los actos estatales.
Con relación a la limitación de la norma a la impugnación de las Leyes Provinciales, Brewer, (2013) expresa que tal disposición perseguía evitar las invasiones de los Estados a las competencias del Poder Central. En este sentido, para encontrar una explicación a ello, consideramos que debemos remontarnos al constitucionalismo norteamericano, cuya influencia es notable en Venezuela, tal y como ya hemos expresado, muy especialmente a los debates recogidos en El Federalista, y recordar que al inicio el problema que allí hubo en materia de control de la constitucionalidad de las leyes, fue el respeto de las competencias respectivas de los poderes, de los estados y de la federación, cuyo conocimiento correspondía a la Corte Suprema, como tribunal federal de única instancia.
En efecto, como refiere Pegoraro, (2017), en el ensayo No. 19 de El Federalista, Madison y Hamilton recuerdan los mecanismos (concentrados) de solución de las controversias entre los cantones en la Confederación Suiza; en el No. 49 Madison evoca el Consejo de los Censores en Pensilvania reunidos en los años 1783 y 1784, y en el N. 80 Hamilton menciona a la Cámara Imperial creada por Maximiliano a fines del siglo XV; es aquí, especialmente, que reconduce el tema del “medio constitucional para hacer aplicar las disposiciones constitucionales, lo que constituirá el límite de las competencias estatales.
En todo caso, la alusión al sistema federal suizo y el control de controversias en El Federalista puede ser una verdadero antecedente de un control concentrado de constitucionalidad, traspolable, del pensamiento de los padres fundadores norteamericanos a la carta venezolana de 1858, lógicamente, con las peculiaridades que presenta el control de constitucionalidad suizo, que como se sabe, tiene como objeto las leyes cantonales (provinciales), en cabeza de una pluralidad de órganos, los cuales ejercen un control judicial y político.
Debe también expresarse, que la citada Constitución de 1858 fue la primera en consagrar en el mundo, bajo la forma descrita, el control judicial concentrado de la constitucionalidad de las leyes, es decir, sesenta años antes de que Hans Kelsen presentara en Europa su respectiva tesis. Así lo reconoce Fernández, (1997), cuando al referirse a dicha Constitución, expresa que la misma es pionera en la consagración del control jurisdiccional concentrado de la constitucionalidad de las leyes, control que no va a corresponder a un tribunal constitucional, esto es, a un órgano ad hoc, pero que sí se va a concentrar en un solo órgano: la Corte Suprema que lo va a monopolizar.
De tal manera que, como bien destaca Haro, (1999), con la Constitución de 1858, Venezuela se adelantó, por más de medio siglo, al sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes ideado por Kelsen, recogido en la Constitución Austríaca de 1920, ello dentro de los parámetros y particularidades expresadas. Así pues, tal y como ha podido constatarse, desde el siglo XIX coexisten en Venezuela los sistemas difuso y concentrado de control de la constitucionalidad, el primero de ellos a partir de la Constitución de 1811, y el otro, con la promulgación de la Constitución de 1858.
Bajo esta Constitución se dio protección a los Estados frente a las irrupciones del Poder Central en sus competencias y derechos autonómicos. En este sentido, en el artículo 92 establecía: “todo acto del Congreso o del Ejecutivo Nacional que viole los derechos garantizados a los Estados en esta Constitución o ataque su independencia”, atribuyendo a la Alta Corte Federal la competencia para declarar nulo, a petición de la mayoría de las Legislaturas.
De esta manera, fue eliminada la popularidad del recurso, limitando la legitimación activa a las Legislaturas Estadales, cuando así fuere decido por mayoría. Sin embargo, es importante notar que en el artículo 89, numeral 9, fue reconocida la competencia de la Corte Suprema para que, en caso de colisión de las leyes nacionales entre sí, o de éstas con las de los Estados, o entre las de los mismos Estados, declarase cuál de ellas habría de considerarse vigente, lo cual, si bien no constituía un control de la constitucionalidad de las leyes, sí permitía a la Corte controlar la vigencia y legalidad del ordenamiento normativo.
Tal y como destaca Calcaño, (2000), en esta Constitución aparece por primera vez la figura del llamado control preventivo de la constitucionalidad de las leyes, que consiste en un control interorgánico ejercido por las ramas ejecutiva y judicial del Poder Público, a través de la figura del veto ejecutivo, y que, si bien algunas variaciones, aún se encuentra en vigencia.
Desde su nacimiento como república con la Constitución de 1811, debe resaltarse que ninguno de los Textos Constitucionales había incorporado un sistema jurídico que garantizara la materia relativa a los derechos individuales. Así, en el artículo 17 de la Constitución de 1893, se estableció por primera vez la protección de los derechos allí reconocidos y consagrados, estatuyendo que las leyes que los menoscabaren o dañaren serán tenidas como inconstitucionales y carecerán de toda eficacia; norma que, bajo una fórmula similar, va a ser mantenida en todas las Constituciones posteriores, ampliándose a otros actos normativos Nacionales, Estatales y Municipales; es decir, su ámbito de aplicación fue extendiéndose a las nuevas categorías de derechos constitucionales.
De igual manera, el Texto Constitucional de 1893 retomó lo relativo al recurso de inconstitucionalidad, como acción popular, atribuyendo a la Alta Corte Federal en el artículo 110, numeral 8, la competencia para “declarar cuál sea la ley, decreto o resolución vigente cuando estén en colisión las nacionales entre sí, o éstas con las de los Estados, ó las de los mismos Estados, ó cualquiera con esta Constitución”. Es decir, extendió el control de la vigencia y legalidad del ordenamiento normativo a otros actos estatales (toda ley, decreto o resolución), y a su conformidad con la Norma Constitucional; asimismo, en el artículo 123 reiteró la protección de los derechos de los Estados, frente a las transgresiones que, en la esfera de sus competencias, fueren materializadas por el Poder Nacional, facultando a la Alta Corte Federal para que declarase la nulidad de los actos que, en ese sentido, fueren proferidos por las Cámaras Legislativas, así como por el Ejecutivo Nacional.
Pero también, la misma Constitución atribuyó a la referida Alta Corte Federal en el artículo 110, numeral 9, así como en los artículos 118 y 119, la competencia para declarar la nulidad de los actos dictados en usurpación de funciones, como la nulidad de las decisiones acordadas por requisición directa o indirecta de la fuerza, ó de reunión de pueblo en actitud subversiva.
Por todo ello, para Brewer, (2013) resulta indudable que este Texto Constitucional de 1893, haya de ser considerado como el punto de partida de un efectivo control de la constitucionalidad de los actos estatales, concentrado en el más alto tribunal del país; control éste que sería complementado, a partir del Código de Procedimiento Civil, de 14 de mayo de 1897, al consolidar el control difuso de la constitucionalidad, que permite a todos los jueces inaplicar una ley cuando la estime inconstitucional; norma que sería recogida en los Códigos promulgados posteriormente, hasta la actualidad que se mantiene vigente. Fernández, (2000) afirma que “en definitiva en 1893 reaparecerá en Venezuela el instituto de la acción popular de inconstitucionalidad que coexistirá desde 1897 con el control difuso, propiciando el primer modelo mixto, concentrado y difuso, de control de la constitucionalidad”.
El sistema de justicia constitucional perfilado en la Constitución de 1893, fue mantenido casi sin variaciones en los textos constitucionales sancionados con posterioridad. No obstante, en la Constitución de 1901, concretamente en su artículo 106, numeral 8, fue incorporada una vía indirecta de control de la constitucionalidad, según la cual los Tribunales ordinarios llamados a aplicar una ley, de oficio o a instancia de parte, podían solicitar el pronunciamiento de la Corte Federal cuando considerasen que había colisión de las Leyes Federales o la de los Estados con la Constitución.
Posteriormente, en la Constitución de 1925, se amplió esa competencia de la Corte Federal y de Casación, facultándola en el artículo 34 para declarar la nulidad, además, de las Ordenanzas Municipales que menoscabasen o dañasen los derechos garantizados a los ciudadanos. En la Constitución de 1936, se incluyó en la enumeración anterior a los Reglamentos (artículo 34); y en el artículo 123, numeral 11, se consagró la amplitud total del recurso respecto de cualquier acto violatorio de la Constitución, y no sólo de aquellos violatorio de los derechos garantizados por la misma, lo cual ha permanecido en la evolución constitucional posterior.
Hacer notar también que, desde la Constitución de 1936, tanto doctrinaria como jurisprudencialmente, fue concebida en Venezuela la posibilidad de ejercicio de una acción de inconstitucionalidad y otra de ilegalidad, sobre los mismos actos, cuya diferenciación iba a estribar según los vicios que se alegaran contra el acto impugnado. Así, y dependiendo de los fundamentos de la demanda (inconstitucionalidad o ilegalidad), los reglamentos, como los actos administrativos generales o particulares, emanados de cualquier órgano administrativo nacional, estadal o municipal, eran susceptibles de impugnarse, bien ante la jurisdicción constitucional, bien ante la contencioso-administrativa. Todo lo anterior, constituye los antecedentes del sistema de justicia constitucional que, con mayor precisión, sería establecido en Venezuela en las Constituciones de 1961, así como en la de 1999, actualmente en vigencia.
El constituyente de 1961, respetando la tradición constitucional iniciada en 1811, se encargó de regular tanto la parte orgánica del Estado, como los derechos y garantías constitucionales en su parte dogmática. Así, al consagrar un Estado de Derecho, no sólo estableció limitaciones al Poder Público, sino que consagró lo relativo a los derechos fundamentales y precisó las garantías para que la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico, fuera efectivamente respetada.
En este sentido, en los artículos 46, 119 y 120, la Constitución de 1961 dispuso la nulidad de todos los actos estatales contrarios a ella. Asimismo, consagró en el artículo 204 la unidad del Poder Judicial como principio organizacional, correspondiendo su ejercicio a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales que determinare su respectiva Ley Orgánica. También, en el artículo 211, reconoció expresamente a la referida Corte como el Máximo Tribunal del país, contra cuyas decisiones no era admisible ningún recurso. En el artículo 212 dispuso su estructuración en Salas, conforme determinare la respectiva Ley, integrada, al menos, por cinco Magistrados.
Como hemos tenido oportunidad de señalar, desde el siglo XIX existe en Venezuela un sistema de justicia constitucional, que ha sido conceptualizado por la doctrina como un control integral de constitucionalidad, al coexistir en paralelo los métodos de control concentrado y difuso. En lo referente al método concentrado de control, la Constitución de 1961 atribuyó su ejercicio a la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena. En efecto, en los artículos 215 y 216, se consagró la competencia de ésta para declarar, entre otras, la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos de los cuerpos legislativos nacionales; de las leyes estadales, ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios; de los reglamentos y demás actos del Ejecutivo Nacional; contrarios o violatorios de la Constitución.
Hay que destacar, que el mecanismo de control concentrado podía llevarse a cabo de manera previa y posterior. En el primero de los casos, vale decir, preventivamente, al facultarse en el artículo 173 a la Corte Suprema de Justicia para decidir acerca de la inconstitucionalidad de las leyes (incluyendo las relativas a la aprobación de los tratados y los contratos de interés público), cuando así lo hubiere solicitado el presidente de la República antes de la correspondiente promulgación (veto presidencial). En cuanto al control posterior, su ejercicio se llevó a cabo por medio de la llamada acción popular de inconstitucionalidad, estando legitimada al efecto cualquier persona natural o jurídica. Es importante señalar que, posteriormente, con ocasión de la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, en el artículo 112 fue restringida la popularidad de la referida acción, exigiendo un interés particularizado, debiendo el accionante demostrar la lesión que produjese la respectiva ley en sus derechos e intereses.
Sobre ello, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 30 de junio de 1982, consideró que tal disposición legislativa no debía interpretarse restrictivamente, toda vez que la finalidad del recurso de inconstitucionalidad no era, precisamente, la defensa, protección o tuición de los derechos subjetivos o de los intereses legítimos de los ciudadanos en particular; sino la defensa objetiva de la majestad de la Constitución y de su supremacía; debiendo estimarse dicho recurso como un instrumento de colaboración ciudadana en el resguardo del respeto a la Constitución por todas las ramas del Poder Público, por lo cual, cuando es ejercido, deba presumirse que, así sea relativamente, afecta los derechos o intereses del recurrente en su condición de ciudadano venezolano.
En materia de control de constitucionalidad de las leyes, durante la vigencia de la Constitución de 1961, destaca la nulidad por inconstitucionalidad de la Ley de Vagos y Maleantes, declarada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 251, de 6 de noviembre de 1997, expresando el “carácter infamante de la Ley, no sólo en su denominación, sino también en el contenido de varios artículos de su texto”, como el hecho de que ese texto legal no era un medio apto para el cumplimiento de los fines previstos en la Constitución.
A pesar de que la Constitución de 1961 consagró distintos mecanismos judiciales para garantizar la supremacía constitucional, mediante un sistema de justicia constitucional de control de la constitucionalidad de las leyes, mixto y concentrado, es necesario decir que no previó un órgano especializado encargado de realizar dicho control, ya que, como hemos visto, era la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia la facultada para ello, la cual estaba conformada por todos los magistrados del máximo tribunal, que ejercían, en su mayoría, competencias diferentes de la constitucional.
En este sentido, Bachof, (1963) expresa que un sistema de control constitucional, encargado de velar por la supremacía constitucional, la interpretación normativa de la Constitución, y la protección de un sistema de valores, necesita “una instancia especializada en estas cuestiones, requiere personas de notoria experiencia en cuestiones de Derecho y de práctica constitucionales; una experiencia -en definitiva- que no tiene el juez ordinario, ni puede tenerla. También requiere esta función un órgano con carácter representativo que pueda decidir por sí solo con suficiente autoridad cuestiones de tan trascendentales consecuencias políticas. Se necesita, pues, un Tribunal Constitucional especial”.
Tal especialización, como apunta la exmagistrada Calcaño, (Ob. Cit),
No se circunscribe a la materia competencial especifica del tribunal, si no extiende a su composición, a la cualificación técnica que se exige a los magistrados constitucionales para aplicar en forma adecuada los delicados y complejos instrumentos de interpretación constitucional, la cual, si bien participa de los elementos propios de toda hermenéutica jurídica, posee caracteres peculiares, derivados de los contenidos específicos de las disposiciones fundamentales, que ameritan, para su comprensión, de una particular sensibilidad sobre los valores supremos consagrados en la lex legum. (pp. 61-62)
De ahí que sostenga que en Venezuela no ha existido, en ninguna época, una verdadera jurisdicción constitucional. En este sentido, para Canova, (2000) el hecho de haberse habilitado a todos los tribunales para cuestionar la validez de las leyes sin preverse un superior definido, dotado de herramientas potentes para que tales pronunciamientos sean supervisados y corregidos por él en la mayoría de los casos, era una invitación verdulera al fracaso, al caos, a la arbitrariedad, todo lo cual afectó directamente a la efectividad de las normas y principios constitucionales y a la armonía indispensable en torno a su interpretación y aplicación.
Este vacío orgánico o institucional de la jurisdicción constitucional en Venezuela fue objeto de varios intentos de solución por parte de destacados juristas; el primer antecedente de creación y regulación de una verdadera jurisdicción constitucional se encuentra en el Anteproyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Constitucional de 1965, elaborado por los insignes profesores españoles que hacían vida en Venezuela para ese entonces, Sebastián Martín-Retortillo Baquer y Francisco Rubio Llorente, junto al profesor Allan Brewer-Carias, por encargo del Ministerio de Justicia.
Ya antes, en 1960, los profesores Manuel García-Pelayo y Antonio Moles Caubet habían propuesto a la Comisión Bicameral de redacción de la Constitución de 1961 la creación de una Sala Constitucional, especializada, dentro de la Corte Suprema de Justicia; como se sabe, no fue acogida. Luego, tomando como base el anteproyecto de 1965, la Comisión de Administración Pública presidida por Brewer-Carias presento otro anteproyecto (1972), para luego, en 1988, la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE), presenta un nuevo anteproyecto de ley orgánica, esta vez redactado por el Profesor Carlos Manuel Ayala Corao.
Sin embargo, ninguno de los anteproyectos mencionados resolvía el problema de la falta de una Sala especializada o de un Tribunal Constitucional especializado. El primer antecedente de creación de una Sala Constitucional dentro de la Corte Suprema de Justicia, se encuentra en la propuesta que hiciera a inicios de los años noventa la profesora Josefina Calcaño de Temeltas a la Comisión Bicameral de reforma de la Constitución de 1961, presidida por el entonces senador vitalicio y expresidente Rafael Caldera.
Luego, será el Anteproyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Constitucional de 1998 elaborado por una comisión encargada por la Corte Suprema de Justicia (presidida por el magistrado Humberto La Roche y principalmente redactado por el profesor Antonio Canova González), el que en definitiva será el antecedente directo de la jurisdicción constitucional, tal y como se presenta hoy día en la Constitución de 1999, con algunos matices en cuanto a la regulación competencial y el sistema de acciones y recursos.
La Constitución de 1999 consagra en su artículo 7 el principio de supremacía constitucional, al prever expresamente que “La Constitución es la norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”. En el artículo 262 se dispuso la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, conformado, además de la Sala Plena, por las Salas Constitucional, Político-administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social, cuyas integraciones y competencias serán determinadas por su ley orgánica.
A fin de garantizar la supremacía y efectividad de la Constitución, se previó un sistema de justicia constitucional en el artículo 334 que, expresamente, asignó a todos los jueces, en el ámbito de sus respectivas competencias y conforme a lo previsto en la Constitución y en la ley, la obligación de asegurar la integridad de la Constitución. Tal disposición, además, estatuyó que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y una ley o cualquier otra norma jurídica, han de aplicarse las disposiciones constitucionales, teniendo los tribunales, en cualquier causa, aun de oficio, la potestad para decidir lo conducente. Ello quiere decir, que el método difuso de control de la constitucionalidad le fue asignado rango constitucional, pues, como ya hemos apuntado, desde 1897 su disposición expresa se encontraba en el rango legal.
Esta cláusula constitucional, también, y en consonancia con lo previsto en el artículo 266.1 eiusdem, consagró la jurisdicción constitucional, atribuyendo a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dicha competencia, facultándola para declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla. Es decir, precisó el régimen de control concentrado de la constitucionalidad como potestad exclusiva de la referida Sala Constitucional. En el artículo 335 se consagró la competencia del Tribunal Supremo de Justicia para garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, siendo el máximo y último intérprete de la Constitución, velando por su uniforme interpretación y aplicación.
Y en el artículo 336, fueron establecidas las competencias de la Sala Constitucional en ejercicio del método concentrado de control, de las cuales se destacan las siguientes:
Debe destacarse aquí, que, con ocasión de la sentencia de la Sala Constitucional de 20 de enero de 2000, caso Emery Mata Millán, la propia Sala estableció un mecanismo de ejercicio completamente discrecional de su parte, pudiendo llevar a cabo la revisión de sentencias cuando así lo estime pertinente, lo cual ha sido considerado como un absoluto acto de arbitrariedad por parte de la Sala Constitucional.
Estos principios y compentencias han sido replicados y desarrollados en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, desde el principio de supremacía constitucional (artículo 4), señalandose de identica manera a como lo establece la Constitución el carácter vinculante de las las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios constitucionales tanto para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República, el desarrollo de competencias de la Sala Constitucional como organo de conocimiento del control concentrado de constitucionalidad (artículos 25, 32), mediante acción popular de inconstitucionalidad (artículo 32). Por ultimo, inadecuada y erroneamente, en el texto de la ley orgánica que rige al maximo organo judicial de Venezuela, se contemplan procesos para el tramite de acciones y recursos ante la Sala Constitucional, el proceso para el tramite de la acción de habeas data y la acción de protección de derechos e intereses colectivos y difusos (artículos 128 y siguientes).
Como se ha podido constatar, la génesis de la justicia constitucional venezolana se remonta a su primera Constitución en 1811, estando inspirada en los principios de la revolución norteamericana y francesa. A lo largo de su historia ha ido evolucionando hasta la configuración de la jurisdicción constitucional en cabeza de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la Constitución de 1999, confiándole la garantía de la supremacía de la Constitución y, por ende, el respeto y vigencia de las libertades ciudadanas; en pocas palabras, la protección del Estado Constitucional. Una justicia constitucional basada en la protección de la carta fundamental, en el carácter normativo de la Constitución y en el principio según el cual todo acto u omisión del poder público, y particularmente del Poder Legislativo, debe quedar sometido a control judicial.
Este último principio a derivado a través del tiempo en palabras de Francisco Rubio Llorente, en la juridificación progresiva de relaciones entendidas hasta ahora de modo exclusivamente políticas, generándose la patología de la judicialización de la política y la politización de la justicia constitucional. En lugar de velar e impedir que los mecanismos constitucionales sean utilizados para instaurar tiranías o autocracias, la realidad venezolana muestra que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se ha convertido en un intérprete tiránico de la Constitución, transformándose en una instancia autoritaria y deslegitimada del poder.
La propia justicia constitucional y el poder legislativo han interpretado los principios y normas constitucionales de tal manera que, en la práctica, anularon los fundamentos mismos del Estado Democrático de Derecho en Venezuela, como son, la preeminencia y garantía de los Derechos Fundamentales, la supremacía de la Constitución, la separación de poderes y la independencia del poder judicial. Desde el momento mismo de su promulgación, la Constitución de 1999 perdió todo su valor como norma suprema, ya que el juez constitucional como custodio de su supremacía, por acción u omisión, permitió que todos los poderes públicos hicieran de ella un instrumento maleable a sus intereses, en contravención del principio del constitucionalismo y de la soberanía popular.
El propio juez constitucional se dio la misión de demoler las instituciones del Estado Constitucional y de destruir las bases del sistema democrático venezolano, empleando lo que se ha llamado como una nueva retórica judicial, basada en un cambio en la comprensión del concepto de Estado de Derecho, para legitimar prácticas contrarias al régimen constitucional vigente, manteniendo la apariencia de la regularidad de su nuevo comportamiento. En este sentido, el Poder Judicial asume un sesgo populista autoritario, ya que desafía la legitimidad de los poderes establecidos y utiliza la mutación constitucional para consolidar el poder en manos de los jueces y así socavar el sistema de frenos y contrapesos, y en cuyas decisiones hay menos preocupación por el razonamiento jurídico y el respeto a la Constitución y más referencias a la voluntad del pueblo.
Para ello, paradigmáticamente, ha empleado todos los instrumentos de la justicia constitucional que, conforme están previstos constitucionalmente, constituyen un acabado sistema de carácter mixto o integral, que combina el llamado método difuso con el método concentrado de control de la constitucionalidad, no para controlar la actuación inconstitucional de los poderes públicos, sino para afianzar el autoritarismo en el país. La Sala Constitucional ha administrado una justicia constitucional a la carta, a solicitud del gobierno, y mediante la cual ha modificado y mutado ilegítima y fraudulentamente el Texto Constitucional, usurpando las atribuciones del poder constituyente. En conclusión, la Sala Constitucional, en lugar servir de guardián de la Constitución, ha sido convertida en el arma más perversa para demoler el Estado de Derecho y, con esto, destruir las bases del sistema del Estado Constitucional venezolano.
Identificada la problemática patológica de la justicia constitucional en Venezuela, podrían analizarse mecanismos de solución, tanto de modelos como de ingeniería constitucional; por ejemplo, replantearse el modelo de control de constitucionalidad, no eliminándolo, pero si dándole preponderancia al control difuso, donde el ejercicio de salvaguarda constitucional se distribuye en todos los jueces, y no en un solo órgano que pueda cooptarse por las fuerzas políticas de turno, evitando así la concentración de poder en un órgano especializado, y al mismo tiempo, evitando interpretaciones abstractas, fantasiosas y creacionistas, y llevando el control de constitucionalidad a casos concretos.
Otro aspecto que resolver es llenar el vacío aún presente en la justicia constitucional venezolana. No se entiende cómo es posible que no exista en Venezuela una ley reguladora de la jurisdicción constitucional. El tratamiento actual de ésta, recogido en la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia es escaso y deficiente, no solo en cuanto a los procesos constitucionales, sino también en cuanto a la rendición de cuentas, designación y remoción de magistrados constitucionales, así como mecanismos para asegurar su independencia.
Por último, en la relación política-justicia, plantearse el ejercicio de la autocontención, autorrestricción o self-retraint por parte del juez constitucional, donde se alcance un equilibrio apropiado entre valores sociales en conflicto, preservando el derecho existente en vez de crear nuevo derecho o tergiversar el existente con interpretaciones sesgadas que hagan decir a la constitución lo que no dice, ni quiso, ni quiere decir, y respetando el principio de separación de poderes. Esta tendencia encuentra expresión en la renuencia del juez constitucional a invalidar una política pública establecida en el pasado y a la deferencia en respetar el debate político y democrático en sede parlamentaria.
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